Maailmanpankin uudistaminen

Kirjoittamani tiivistelmä kirjasta Maailman tila 1994, luku 9/10.

Kansainvälinen Jälleenrakennus- ja Kehityspankki eli Maailmanpankki (World Bank) ja Kans.väl. Valuuttarahasto (IMF) luotiin toisen maailmansodan jälkimainingeissa tasoittamaan tietä paremmalle elintasolle ja rauhalle.

Nämä instituutiot ovat vaikuttaneet paljon siihen, että maailman taloudellinen tuotos ja kans.väl.kauppa ovat moninkertaistuneet. Parempi elintasoa ja rauhaa voidaan kiistää saavutetun. Instituutiot ovat edistäneet taloudellista kehitysmallia, joka ei ole onnistunut estämään köyhyyden lisääntymistä. Instituutiot eivät ole nähneet luonnon sietokyvyn rajoja vaan ovat pikemmin toteuttaneet ymp.tuhoja kuin taistelleet niitä vastaan.

Viime vuosina on alettu laajalti tunnustaa, että maailman saaminen kestävän kehityksen tielle on kiireellinen kans.välinen tehtävä. Näkemykset siitä, mitä tästä todella seuraa, ovat jäljessä kaunopuheisuudestamme. Pohjimmiltaan kest.kehitys on sellainen kehityksen muoto, jossa ihmisten tarpeet tyydytetään vaarantamatta luonnonvaraperustaa. Ymp.suojelu ja köyhyyden poistaminen nivoutuvat siinä kiinteästi yhteen.

Rion kokouksessa 1992 yli 150 valtion hallitukset sitoutuivat kestävän kehityksen päämäärään ja määräsivät kans.väl. instituutiot edistämään sitä.

Lainanantojärjestelmä

Maailmanpankin vaikutus johtuu pitkälle sen lainananto-ohjelmasta. (On perustettu myös neljä alueellista kehityspankkia, jotka lainaavat rahaa. Uudistamistarve koskee yhtä hyvin myös niitä).

Maailmanpankin mukanaolo jossain projektissa on usein hyväksymisleima, joka avaa kanavat lisärahoitukseen.

Pankki vaikuttaa taloutta ja muuta politiikkaa koskevien neuvojensa vuoksi ja lainaehtojensa kautta siihen, millaista kehityspolitiikkaa lainaajamaat noudattavat.

Maailman lainananto on lisääntynyt jyrkästi sitten sen perustamisen. Maailmanpankki luotiin lainaamaan pikemminkin valtioille kuin yrityksille. Raha kerätään pääas. maailman pääomamarkkinoilta jäsenvaltioiden tuella. Lisäksi Kans.väl. kehitysjärjestö IDA myöntää korottomia lainoja. IDAn toiminta rahoitetaan käyt.katsoen suoraan jäsenmaiden suorilla avustuksilla.

Uusi kehityssuuntaus Maailmanpankissa on rakennesopeutuslainaus maksutaseongelmien hoitoon, kun taloutta uudistetaan. Tätä suuntausta rahoittaa pääas. IMF mutta viime aikoina Maailmanpankki on sijoittanut varojaan tähän.

Uusi rahoituslähde on GEF, joka rahoittaa ympäristön suojeluun tähtäävien hankkeiden lisäkustannuksia.

Prosessi, jonka kautta Maailmanpankin lainat myönnetään, on monimutkainen ja vaikeasti hahmoteltava. Maailmanpankki on epätavallinen liikepankin ja kehitysinstituution yhdistelmä. Virallisesti pankki on vastuussa johtokunnalle, joka koostuu rahoittajavaltioiden edustajista. Suurin rahoittaja on Yhdysvallat. Käytännössä virkamiehillä voi olla enemmän valtaa kuin johtajilla. Maailmanpankin henkilökunta ei kokonaisuutena ole hyvin varustettu edistämään kestävää kehitystä. Henkilökunta työskentelee tavallisesti toimistoissa kaukana tapahtumapaikoilta. Koulutuksena on usein insinöörin tai taloustieteilijän tutkinto. Päätöksentekomenettelystä on yleensä jäänyt puuttumaan niiden ihmisten ääni, joiden elämään päätös käytännössä vaikuttaa.

Kasvavat paineet

1980-luvun alusta riippumattomat ympäristöorganisaatiot alkoivat paljastaa ja julkistaa tietoja Maailmanpankin projekteista, jotka aiheuttavat ymp.tuhoja ja yht.kunnallista sekasortoa. Tavallisten lainojen lisäksi myös rakennussopeutusohjelmilla on huomattavia vaikutuksia ympäristöön. Tukiaisten poistaminen voisi olla hyödyllistä. Rakennesopeutusohjelmissa tulisi vaatia ymp.kustannusten siirtämistä hintoihin.

Yhdysvallat teki vuonna 1985 tukensa Maailmanpankille riippuvaiseksi ymp.politiikan uudistamisesta. Tämä painostus on tuottanut joitain tuloksia. Vuonna 1989 tehdyssä IDAn lisärahoitussopimuksessa lainansaajavaltioita vaadittiin tekemään ympäristöä koskevat toimintasuunnitelmat. Myös Maailmanpankilta rahaa saavia rohkaistaan tekemään tällaisia suunnitelmia.

Edistystä on tapahtunut merkittävästi. Erillisiin ymp.lainoihin varatun rahan määrä on kasvanut. Ympäristövaikutusten arviointijärjestelmä on ollut toiminnassa vuodesta -89. Monet IDAn asiakkaat ovat saaneet valmiiksi toimintasuunnitelmansa. Maailmanpankki on ryhtynyt erityisesti käsittelemään ymp.kysymyksiä. Maailmanpankin ymp.verkossa on edelleen suuria aukkoja.

Rion kokouksessa kestävä kehitys tunnustettiin yhdeksi Maailmanpankin ensisijaisista tavoitteista. Pankin sisällä on todettu, että kehitysmaissa voitaisiin toteuttaa merkittäviä muutoksia, jotka edistäisivät sekä ymp.suojelua että tal. kehitystä. On perustettu erillinen kestävän kehityksen varapääjohtajan virka.

Maailmanpankin lainanannon suuntaamisella köyhyyttä vastaan on pidempi historia. Pääjoht. McNamara lisäsi kaudellaan lainanantoa köyhyyssektorille dramaattisesti. Todettiin myös, että tällaiset investoinnit maksavat itsensä hyvin takaisin.

1980-luvulla räjähtänyt velkakriisi asetti uusia haasteita köyhyyden vastaiselle taistelulle. Rakennesopeutuslainojen myöntäminen oli ensisijainen vastaus. Rakennesopeutus on monissa tapauksissa osoittautunut erittäin raskaaksi köyhille. Sosiaaliturvaa on leikattu budjetin tervehdyttämiseksi. Maatalouden hintasäännöstelyn purkaminen voi nostaa hintoja. Kehitysmaiden kasvanut protestointi on saanut Maailmanpankin ottamaan köyhät enenevissä määrin huomioon lainanannossaan.

Olipa tavoitteena sitten ympäristön terveyden palauttaminen tai köyhyyden vähentäminen, tulisi kohderyhmä ottaa aina mukaan suunnitteluun ja toteuttamiseen. Tämä saattaa tuntua itsestään selvältä, mutta Maailmanpankin projekteissa harvinaista, vaikka näin totutetut projektit onnistuvat paremmin. Maalimanpankki onkin kasvavassa määrin alkanut parantaa toimintaansa tältä osin.

Signaaleja toimintatapojen muuttamiseksi on tullut riippumattomilta ryhmiltä, hallituksia lähellä olevilta ja jopa pankin sisältä.

Maailmanpankin lainojen takaisinmaksuaste on korkea. Usein, varsinkin projektien epäonnistumisen yleistyessä, valtiot joutuvat ammentamaan varansa lähes tyhjiin maksaakseen lainansa takaisin. Valtiot pelkäävät rahavaikeuksia jos lainaa ei makseta pois.

Maailmanpankin on havaittu keskittyvän uuteen lainanantoon. Määrä on tärkeämpää kuin laatu. Maailmanpankin alkuperäinen tarkoitus hyvinvoinnin parantamiseksi on hämärtynyt.

Myös GEF on alkanut viime aikoina harjoittaa itsekritiikkiä. GEFin toiminnan alkuvaiheita arvioiva raportti oli tyrmäävä.

Maailmanpankki on alkanut vastata kriittisiin havaintoihin mm. Next Steps -ohjelmalla, jonka tavoite on kannustaa projektien tehokkaampaa toteuttamista. Pääpaino on kuitenkin vain taloudellisessa tehokkuudessa, ei kestävän kehityksen mallin noudattamisessa. Myös tiedon julkisuutta on hieman lisätty ja muutoksenhakumenettely perustettu.

Energiaa kehitykselle

Energia- ja kuljetussektori on Maailmanpankin lainanannon pääkohde. Näillä sektoreilla on myös suuria ymp.vaikutuksia ja täten ansaitsevat erityishuomiota. Maalimanpankki itse on vaikuttanut usein siihen, että kehitys ei ole ollut taloudellisesti eikä ympäristöllisesti järkevää.

Energia on Maailmanpankin suurin yksittäinen lainauskohde. Energian tehokkaampi käyttö ja fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen vapauttaisi kehitysmaissa runsaasti öljyn tuontiin kuluvia varoja. Myös liikkuvuudesta huolehtimalla auttaisi kehityspäämäärien toteuttamisessa. Jos kehitysmaat päättävät seurata talouksiensa rakentamisessa teollisuusmaiden mallia, taistelu luonnon pelastamiseksi on lähes varmasti hävitty.

Vaikka kehitysmaat luonnollisesti investoivat uuden tuotantokapasiteetin rakentamiseen enemmän kuin monet teollisuusmaat, voitaisiin kuitenkin keskittyä enemmän energiankäytön tehokkuuteen. Tähän ei Maalimanpankki ole juurikaan jakanut rahaa.

Kuljetusten kohdalla pääosa lainatusta rahasta on käytetty teiden rakentamiseen ja parantamiseen. Julkinen liikenne ja kevyt liikenne on suureksi osaksi laiminlyöty.

Vaikka tärkeysjärjestys on edelleen pahasti vinoutunut, molemmilla sektoreilla on otettu viime vuosina oikeansuuntaisia askeleita. Maalimanpankki on sitoutunut tukemaan enemmän energiankäytön tehokkuutta sekä kotimaisia ja uusiutuvia energialähteitä. Joitain joukkoliikennettä ja kevyttä liikennettä edistäviä hankkeita on toteutettu. Vaadittaisiin kuitenkin suurempaa mittakaavaa, jotta näiden projektien hyöty kasvaisi. Tällaiset projektit on käytännössä havaittu erittäin kannattaviksi niin taloudellisesti kuin ympäristölliseksi. Yleinen suunta on kuitenkin pysynyt melko muuttumattomana.

Maatalouden lainanannon uudistaminen

Maatalous ja maaseutu on Maailmanpankin lainanannon toiseksi suurin sektori, johon kuuluvat mm. kalastus, keinokastelu, karjatalous ja metsänhoito. Maatalouden osuus Maailmanpankin lainanannosta on viime aikoina pienentynyt. Tämä on huolestuttavaa otettaessa huomioon maatalouden merkitys köyhyydessä ja nälänhädässä.

Vähentymistä on perusteltu esim. sillä, että tämän alan projektit epäonnistuvat muita useammin tai että teollistuminen yleistyy maanviljelyn vähetessä. Tutkijoiden mielestä nämä selitykset eivät ole vakuuttavia. Todellisuudessa siirtyminen rakennesopeutuslainoihin on vienyt varoja maataloudesta. Teoriassa kyllä rakennesopeutusohjelmista saattaa olla hyötyä maataloudelle.

Nyt tulisikin palata maatalouden projektilainoihin. Vanhat lainakäytännöt tulisi kuitenkin unohtaa. Köyhistä köyhimmät on aiemmin usein unohdettu ja tuloerot kasvaneet. Lainananto lisäksi on auttanut eniten vientiin tähtäävää tuotantoa. Aiemmat epäonnistumiset ovat luultavasti johtueet suunnittelun, teknologian tai paikallisten rakenteiden tuntemuksen puutteesta. Ongelmaprojektien taustalla on kuitenkin usein vaaninut Maailmanpankin paine lainata rahaa.

Viime vuosina Maalimanpankki on hyväksynyt maatalouden alueella joukon uusia toimintaperiaatteita, joiden toteuttaminen auttaisi muuttamaan lainanannon suuntaa kohti kestävää kehitystä. Luonnonmukaisten tuholaistorjuntatapojen käyttöä suositellaan. Vesihuollon toimintaohjelma on käynnissä. Paikallisryhmien huomioonottamista on lisätty.

Metsien kohtalo

Metsätalous on ymp.vaikutuksiltaan kiistanalaisin sektori maatalouden lainanannossa. Metsälainoituksen määrä on kasvanut ja tulevasta kasvattamisesta on jo päätetty. Syynä tähän voidaan ainakin osittain nähdä kuvan muuttaminen vihreämmäksi. Lainan antaminen metsän istuttamiseen, tärveltyjen maiden korjaamiseen, poimintareservaatteihin sekä puunkäytön tehokkuuden että ”vihreyden” lisäämisprojekteihin saattaisi todellakin auttaa tuossa pyrkimyksessä. Todellisuus on toinen. Maailmanpankin rahoittamat projektit ovat aiheuttaneet laajaa metsätuhoa huolimatta suuresta Trooppisen metsänhoidon toimintasuunnitelmasta (TFAP), johon mm. Maalimanpankki sitoutui vuonna 1985. Hakkuun seurauksista kärsivien ihmisten kanssa ei usein ole lainkaan neuvoteltu.

TFAP oli jopa vaarassa kiihdyttää metsätuhoa. Arvostelun seurauksena suunnitelma hajosi. Samanaikaisesti Maalimanpankki valmisteli kahta suurta metsätalouslainaa. Näiden projektien mahdolliset seuraukset saivat johtokunnan jäädyttämään metsälainat uusien periaatteiden kehittämisen ajaksi. Maalimanpankki alkoi myös neuvotella paikallisten asukkaiden kanssa, ja sai valmiiksi uudet toimintaperiaatteet, jotka julkistettiin 1991. Maalimanpankki mm. ilmoitti, että se ei enää missään oloissa tue kaupallista hakkuuta alkuperäisissä trooppisissa sademetsissä. Se sitoutui rahoittamaan köyhyyttä lieventäviä projekteja, tutkimaan projektiensa ymp.vaikutukset ja tukemaan suojelualueiden perustamista. Monet aiemmat ohjelmat ja sitoomukset puuttuvat osaltaan myös näihin ja moniin muihin Maailmanpankin luotonannon ongelmiin. Valitettavasti periaatteita ei useinkaan noudateta. Metsäohjelman on kuitenkin todettu vähentäneen ainakin ongelmallisten projektien määrää.

GEF on merkittävä uusi metsänsuojelun rahoittaja. Osa sen projekteista on jo ajautunut vaikeuksiin. Onkin kysytty onko Maailmanpankilla tällaisten projektien vaatimaa teknistä asiantuntemusta ja riittävästi kykyä toimia paikallisten ihmisten kanssa. GEFin pieniä lainoja on jopa sidottu suurempiin metsätalouslainoihin, jotka aiheuttavat metsätuhoja.

Ihmisiin investoiminen

Taloudellisen terveyden saavuttaminen rakennesopeutuksen avulla on osoittautunut ennakoitua vaikeammaksi. Rakennesopeutusohjelmia noudattavista maista on tullut joissain tapauksissa entistä ongelmallisempi.

1980-luvulla köyhyys on lisääntynyt maailman ennestään jo köyhillä alueilla. Elinolojen kohenemisen indikaattorit kääntyivät 60- ja 70-luvuista poiketen laskuun. Köyhistä on tullut yhä ”syvemmin” köyhiä. Paine köyhyysaallon patoamiseksi sai Maailmanpankin asteittain toimiin, tosin liian myöhään. Rakennesopimuslainoissa alettiin korostaa köyhiä hyödyttäviä uudistuksia. Pankin vuoden 1990 vuosijulkaisu World Developement Report oli omistettu köyhyyden vähentämiselle. Raportissa tehtiin kaksi perustavaa laatua olevaa johtopäätöstä:

  1. Työvoimavaltaisia taloudellisen kasvun muotoja on tuettava.
  2. Investointeja koulutukseen, väestöön, terveyteen ja ravitsemukseen on lisättävä.

Raportin seurauksena pankki kiihdytti maakohtaisten köyhyysarvioiden tuottamista. Nämä arviot alkavat olla valmiina ja niiden tulokset tulisi - entistä nopeammin - ottaa huomioon avustusstrategioissa.

Maailmanpankki ryhtyi myös kohdentamaan lainojaan enemmän köyhille ns. suunnattujen interventioiden ohjelman kautta. Tähän ohjelmaan päästäkseen lainan on oltava joko suunnattu köyhille tai siinä tulee olla mekanismi, jolla köyhät tavoitetaan. Pankki on pyrkinyt lisäämään myös koulutukseen, väestöön, terveyteen ja ravitsemukseen kohdistuvia lainoja. Suuntauksen uskotaan jatkuvan osittain jo hyvän kustannus-hyöty -suhteen vuoksi. Pankki on työskennellyt myös vastatakseen syytöksiin naisten roolin huomiotta jättämisestä. Tietyillä toimenpiteillä naisia on alettu ottaa hieman paremmin huomioon. Seuraavaksi tulisi huolehtia siitä, että naisen asemaa pohditaan yleisesti muissakin projekteissa ja varmistaa, että puheet naisten mukaan ottamisesta muuttuvat todellisuudeksi.

Uuden Maailmanpankin rakentaminen

Olisi syytä pohtia, kuinka hyvin Maalimanpankki palvelee nykymaailman tarpeita. Alkuperäinen idealismi oli kieltämättä hyväätarkoittavaa mutta nykypäivän oloissa kieltämättä naiivia. Sodanjälkeisinä vuosina uskottiin, että suuret instituutiot pystyvät parhaiten ratkomaan suuria ongelmia. Nykyisin uskotaan, että tarvitaan pienempää mittakaavaa.

Maailmanpankin tapa suunnata huomionsa suuriin infrastruktuuriprojekteihin tulisi muuttaa kohti pienempiä, paikallisluonteisia hankkeita kohti. Pankki voisi näin leikata kustannuksiaan miljardeilla dollareilla. Sen lainananto voisi vähentyä mutta kuitenkin entistä tehokkaammin edesauttaa kestävää kehitystä. Tällaisen strategian noudattaminen ei luulisi olevan mahdotonta varsinkaan kuin tästä on hyviä kokemuksia kahdesta alueellisesta kehityspankista.

Yksi suurimpia kehitystä vaikeuttavia esteitä on Maailmanpankin keskeinen asema kans.välisessä rahoitusjärjestelmässä. Ehkäistäkseen omien ja yksityisten myöntämien lainojen laiminlyömistä pankki on pitkälti noudattanut lisälainan jakamisstrategiaa. Se estää keskittymisen projektien laatuun ja luo noidankehän lailla yhä suurempia velkataakkoja ja tätä kautta maan luonnonvarojen pumppaamisen loppuun velkojen maksamiseksi. Pankin tulisi katkaista tämä ongelma osoittamalla osa varoistaan velkojen kokonaiskuorman pienentämiseksi. Tähän on valmiita, tehokkaita keinoja, esim. velan vähentämisyksikkö. IDA on myöntänyt joitain lainoja Maailmanpankin lainojen korkojen maksamiseksi. Maailmanpankki ei periaatteesta anna anteeksi velkojaan. Tämän on ehkä muututtava?

Tulisi kehittää kestävää kehitystä arvioivia mittareita, joiden avulla lainojen suuntaamista voitaisiin toteuttaa. Nämä mittarit tulisi ottaa tietenkin myös käyttöön.

Luonnonvaroja koskevaa kirjanpitoa tulisi käyttää yhä laajemmin. Tähän Maailmanpankilla ja IMFllä on hyvät esimerkinnäyttämisasemat. Luonnonvaraperustan ehtymistä tulisi yrittää laskea toimintatapoja mietittäessä. Nykyinen kirjanpitomalli antaa projektien hinnoista väärän kuvan.

Julkinen vastuu on tärkeä osa Maailmanpankin kehittämistä. Useat jäsenvaltiot ovat valitettavasti vastustaneet projekteihin liittyvän tiedon täydellistä vapaata saatavuutta. Tietoa tulisi olla saatavissa ja helposti.

Vaikka Maalimanpankki kaipaakin perinpohjaista uudelleenarvointia, sillä on kuitenkin kestävän kehityksen esimarssijan rooli. Se on kans.välinen ja sillä on valtaa kansallisessa päätöksenteossa. Sillä on teknistä pätevyyttä ainakin talouden alalla ja suuret taloudelliset resurssit. Nämä valtavat voimavarat on valitettavasti liian usein suunnattu väärin. Tässä pankki ei tosin ole yksin. Sekä kansallisissa hallituksissa ja kans.välisissä instituutioissa on sisäänrakennettu pyrkimys vallitsevan tilanteen säilyttämiseen. On kuitenkin ymmärrettävä, että viime vuosi kymmenten suurten muutosten tulee heijastua samantasoisina myös Maailmanpankin toiminnassa.